防范化解重大风险是永恒的主题，在决胜全面建成小康社会的关键时刻更为重要。2017年，党的十九大要求，今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。十九大把防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首要战役，可见党和国家对防范化解重大风险的高度重视。
防范化解重大风险，各领域有不同的担当和挑战。而对于应急管理事业，防范化解重大安全风险则是首要责任。应急管理部成立后，始终把防范化解重大安全风险作为应急管理部门的首要任务。部党组书记黄明在重要会议中多次强调，“坚决扛起防范化解重大安全风险的政治责任，把防范化解重大风险作为首要任务、摆在突出位置。”“深入学习领会习近平总书记重要讲话精神，始终把防范化解重大安全风险作为应急管理部门根本任务。”
近期发生的江苏省响水天嘉宜化工有限公司特别重大爆炸事故、四川木里森林火灾等再次给我们敲响防范安全风险的警钟。这之后，黄明书记又多次强调，“深入学习领会习近平总书记关于防范化解重大风险重要论述，科学识别风险、有效防控风险，在健全应急体系防控重大安全风险中担当作为。”“认清形势，切实承担起防范化解安全风险的重大政治责任，深刻汲取事故教训，举一反三、亡羊补牢，集中力量下大决心，坚决遏制危化品事故。”
防范化解重大安全风险首先要正确认识风险。在现代应急管理体制下，我们都有哪些安全风险？这些风险的状况如何、趋势怎样？面对风险，又该采取哪些措施防范化解？这些问题是应急管理系统做好防范化解重大安全风险工作必须要解决的问题。
4月26日，由中共四川省委党校（四川行政学院）、“5·12”汶川地震灾害应对研究与培训中心、《中国应急管理》杂志编辑部、四川省应急管理学会联合主办的“在现代应急管理体制下防范化解重大安全风险研讨会”在成都召开。来自全国的90余名专家学者参加了会议，部分党校行政学院的教师、应急管理领域的专家学者和应急管理部门的实践工作者一起交流讨论，为应急管理领域防范化解重大安全风险提出建议和思路。
认识风险——
安全生产和自然灾害防治形势依然严峻
提要：“虽然安全生产工作取得明显进步，但我们也清醒地看到，安全生产仍处于脆弱期、爬坡期、过坎期，形势依然复杂。”
防范化解重大安全风险，首先要正确认识风险，风险在哪里、现状如何、趋势怎样。可以看到，近年来， 无论是生产安全事故还是自然灾害的总量持续下降。2018年全国自然灾害因灾死亡失踪人口、倒塌房屋数量和直接经济损失同比近5年平均值分别下降60%、78%和34%，生产安全事故总量、较大事故、重特大事故同比实现“三个下降”。但是也要看到我国在安全生产、自然灾害防治等方面的工作仍然面临着很大的风险和挑战，必须时刻防范重大安全风险的发生。
安全生产仍面临巨大挑战
在今年1月9日召开的全国安全生产电视电话会议上，应急管理部党组书记黄明指出，虽然安全生产工作取得明显进步，但我们也清醒地看到，安全生产仍处于脆弱期、爬坡期、过坎期，形势依然复杂。一是安全理念仍然不牢，二是风险隐患点多面广，三是企业安全基础仍然薄弱，四是安全监管能力仍不适应。这些问题在全国有一定的普遍性，尤其是一些基础性、源头性问题还远没有解决，必须保持清醒头脑，如履薄冰，始终绷紧安全这根弦，并下更大的决心和气力排除隐患、化解风险。
研讨会上，中国应急管理报党委书记崔涛分析说， 从统计数据上看，近20年来，我国的生产安全事故发生率从指标上来看大大下降了，不管是重特大事故还是一般事故都呈现下降趋势。但我们也要看到，近一段时间重大生产安全事故频发、连发，引起全社会关注和反响，这说明我们的安全生产工作仍然面临着巨大的挑战。
崔涛认为，虽然我们安全生产工作指标不断下降， 但是社会经济在发展，人民群众对事故的容忍度越来越低，对安全感的要求越来越强烈，这就对我们防范化解重大安全风险带来更大的压力和挑战。去年国家机构改革，应急管理机构应运而生，这是实现我国治理体系和治理能力现代化的关键举措。在新的形势下、在现代应急管理体制下，我们应因势利导，怎么样化解安全风险，怎么样实现安全应急，怎么样实现风险防控，是我们要持续深入思考和实践的问题。
自然灾害形势依然严峻
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频次高、造成损失重。调查显示，我国约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。全国2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。全国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。
中共四川省委党校（四川行政学院）教授陈旭说，2018年，我国自然灾害以洪涝、台风灾害为主，干旱、风雹、地震、地质、低温冷冻、雪灾、森林火灾等灾害也有不同程度发生。灾害损失在时空分布上相对集中，洪涝灾害呈现“北增南减”态势，台风登陆个数明显偏多且灾害损失增加，低温雨雪冰冻和旱灾发生时段相对集中，地震活动下半年相对较强，为近年同期高值水平。可以说，我国自然灾害风险形势依然处于严峻状态。
与会其他专家也认为，2000年以来，我国自然灾害风险加大，灾害呈高发态势，重特大灾害时有发生。汶川特大地震、低温雨雪冰冻灾害、青海玉树地震、舟曲特大山洪泥石流灾害、四川九寨沟地震等重特大灾害造成了极为严重的人员伤亡和财产损失。虽然近年来，我国自然灾害造成的直接经济损失占当年GDP的比例呈总体下降趋势，但因经济总量快速增长，自然灾害导致的直接经济损失总量却呈总体上升趋势。因此，提高应对灾害风险的能力是防范化解重大安全风险的重要一环。
城市风险逐步加剧
城市是我国政治、经济、文化、社会等方面活动的中心，“安全”是城市规划、建设与管理的底线要求。研讨会上多位专家指出当前我国城市存在的安全风险。
中共上海市委党校（上海行政学院）教师蒋华福博士表示，当前，我国城市也步入了风险管理时期。随着我国城镇化率的提高, 城市不断扩张, 人口大量聚集, 城市功能日益扩展, 城市系统日趋复杂, 随之而来的城市安全问题凸显，城市应急管理和风险治理的难度越来越大。城市作为一个复杂的系统, 不可避免受到安全生产事故、自然灾害以及其他公共突发事件等多种风险的冲击。
当前，发达国家几百年工业化过程中的城市问题， 在我国几十年集中出现，使得我们的城市尤其是超大城市，普遍存在诸多城市病，潜伏着各类风险和不稳定因素，涉及城市运行的方方面面，触发点较多、敏感度较高。
蒋华福分析说，城市是一个各种要素高度聚集的空间系统，从而呈现出一些区别于乡村、有独特规律的风险特征。城市运行的一个鲜明特征就是人流、物流不断汇集并迅速扩散，各种城市风险交织叠加，形成“系统性风险”，使得安全事故的链式效应增强。如果防范、化解不当，不仅会给城市带来残酷打击，还将给城市居民生命安全带来威胁，甚至造成社会恐慌与不安定，给政府带来巨大社会压力。
中共成都市委党校（成都行政学院）讲师何小霞进一步分析，特别是一些国际化大都市或正在发展成为大都市的一些城市，面临的各类城市安全事件层出不穷， 其风险具有密集性、流动性、叠加性、圈域性等特点，往往不同风险之间具有一定的叠加效应、传递效应和耦合效应，增加了风险管理的难度。随着城市的发展同时也带动了城市应急管理的发展，让更多的城市居民和相关职能部门开始关注城市风险治理和应急管理。
预防风险——
加强监测预警 确保风险隐患早发现早控制
提要：监测预警的目标，是加强对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究，确保风险隐患早发现、早研判、早报告、早控制、早处理。
防范化解重大安全风险，关键在防。而要防范化解重大安全风险，首先要知道我们面临什么样的风险、风险有多大、趋势怎样。对诸如此类问题心中有数，才能做到未雨绸缪，通过实施各种预防措施，做好预防准备，尽可能地在风险还没有转化为突发事件并造成实际危害之前化解掉。这就需要我们对可能发生的突发事件做好监测预警工作。监测预警的目标，即是加强对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究，确保风险隐患早发现、早研判、早报告、早控制、早处理。
对于应急管理工作来说，监测预警是应急管理工作的重要环节。加强自然灾害的监测预警是应急管理工作的重中之重，是提高防灾减灾能力关键环节，是防御和减轻灾害损失的重要基础。加强对安全生产的监测预警也是消除事故隐患，减少事故发生，提高事故处置能力，降低事故损失的重要举措。
加强自然灾害监测预警
防范化解自然灾害风险关键在防。2018年10月10日在中央财经委员会第三次会议上，习近平总书记发表重要讲话时强调，提高自然灾害防治能力，要坚持以防为主、防抗救相结合。坚持预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低。
早在2016年7月，习近平总书记在河北唐山考察时， 就我国防灾减灾救灾工作发表重要讲话，提出了“两个坚持，三个转变”的重要思想，强调灾害管理工作重心前移，强化灾害风险管理，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
成都高新减灾研究所所长王暾表示，坚持“以防为主、防抗救相结合”的灾害应急管理体系，作为该体系重要的技术支撑和重要举措的自然灾害监测预警能力建设是当前亟待破解的重大课题。
王暾表示，虽然目前我国灾害预警工作取得了重要的进展，但还存在一些亟需解决的问题。例如在灾害预警信息传递的“最后一公里”问题上还比较突出，各类灾害监测预警网（地震、地质和气象等）生成的预警信息，未能在灾害发生前快速、及时、准确、全覆盖地传播给社会公众，是制约灾害预警能力提升的瓶颈，也是制约我国各类灾害监测预警网最大限度发挥防灾减灾效益的主要障碍。
此外，虽然我国自然灾害监测和速报技术已走在世界前列，但是技术成果未能充分转化为监测能力、服务能力以及社会化应用程度低，灾害预警信息的产出不多。例如，地质灾害成果，在舟曲泥石流发生之后，未能广泛地用于全国各地的地质灾害点，地质灾害监测预警能力建设还没有得到足够重视。
针对预警信息传递“最后一公里”存在的问题，王暾建议，应建立统一灾害预警信息管理与服务平台，应急管理部门加大力度协调电视、手机服务商提供灾害预警信息发布渠道，利用电视、广播、手机和专用终端等全面内置灾害预警功能，打通灾害预警信息传递的“最后一公里”。另外，也应促进正在建设的5G通信网络满足灾害预警信息传递的及时性需求。
安全生产监测预警
2016年1月6日，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，对全面加强安全生产工作做出明确指示，要求坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。
中共湖南省委党校（湖南行政学院）教授唐琦玉表示，实施安全生产预警制度是隐患排查治理、推动安全风险关口前移的有效机制。对于安全生产隐患分析结果，存在的薄弱环节和危险源，要及时发布预警信息，落实防范和应急处置措施，做到超前预防，有效防范和遏制重特大事故发生。
推动企业落实安全生产主体责任，预防事故发生是安全监管的根本性工作。落实企业主体责任的核心问题是预防事故的发生，而安全生产预警制度的建立，就是通过事先采取防范措施，最大限度地减少事故发生。开展安全生产预警制度，是企业实现自我约束，规范管理，落实企业安全生产主体责任的主要途径。
通过对安全生产风险隐患发布预警信息，引起企业对安全生产问题的高度重视，对存在安全隐患的单位采取挂牌督办，从传统的事故后处理向现代的风险预防控制转变，达到预防和避免生产安全事故的目的。
对于风险识别和风险评估，陈旭也提出了相关问题，他直言，由于风险评估工作量大、专业性强、要求具体，很多地方在开展过程中都明显存在人手不够、能力不足、查找不准的情况，加上大家的安全意识不够、重视程度不高、侥幸心理普遍存在，对风险识别和评估的系统性和完整性不够，甚至出现风险评估走形式，隐患排查走过场的情况，导致突发事件发生后的准备不充分、应对不及时、处置不科学、受灾损失严重的后果。
应急管理信息化建设
无论是灾害预警还是安全生产预警都依赖于基础信息化建设。近日, 国务院安委会办公室、国家减灾委办公室、应急管理部联合印发《关于加强应急基础信息管理的通知》，要求各地区安委会、减灾委、应急管理部门，以及相关部门和行业企业依托全国应急管理大数据应用平台加强应急基础信息管理，全面提升安全生产和综合防灾减灾救灾水平。《通知》明确，应急管理部规划和建设全国应急管理大数据应用平台，各地区、各有关部门、各行业企业将各自掌握的安全生产、自然灾害防治领域的风险和隐患信息以及灾害事故信息逐步接入，协同做好灾害事故的防范处置工作。
王暾认为，应急管理信息化建设对于风险识别、隐患排查有着重要意义。他给出了自己关于信息化平台建设的一些建议，“繁杂、庞大的信息化建设光靠政府肯定不行，政府不一定什么都干，政府要充分调动社会资源，充分利用好企业和相关机构的专业性，更有利于整个信息系统的专业性。”王暾建议，要构建政府主导， 科研机构、企业和社会公众广泛参与机制。在信息化平台建设中，政府特别是应急管理部门依法发挥主导优势，做好政策扶持引导，管干分开，要通过多种形式鼓励研究机构、企业广泛参与灾害预警网络等信息化平台建设，提高灾害预警等各方面的能力。
谈到发挥社会资源的力量，作为基层应急管理和信息化指挥调度平台建设的前沿实践者，成都永援平安文化传播有限公司总经理夏茫介绍了该公司的信息化平台系统，从他们建立的“三级管理 四级应用”的应急管理平台体系中可以看到，信息化建设对于基层防范各类灾害灾难风险具有极大的现实作用。
所谓“三级管理”是指以建立区（市）县、街道（镇、乡）与职能部门、社区（村）与企业的三级平台的管理模式，实现应急管理的信息智能接报、日常值守通信、视频会商、视频查看、预防预警、事件接报、事态研判、指挥调度、现场处置以及恢复重建等，为应急管理提供强大的技术支撑，从而达到覆盖应急管理全过程的目的。
在“四级应用”上面，做到充分发动群众参与对基层风险和隐患监督治理的主动作用，利用APP和微信公众号与平台结合，积极引导包含护林员、网格员、协管员、企业安全员、企业职工和广大群众等共同参与， 随时随地做到风险隐患的上报和治理，实现发现、整改和消除隐患全过程的目的，进而建立起全社会共同参与的风险治理的应急体系。
韧性建设——
打造韧性城市 增强城市抵御风险的能力
提要：2019年4月11日，深圳市出现冰雹、大风、雷暴和强降雨等强对流天气。短时极端强降水导致深圳全市多个区域突发洪水。暴雨造成11人死亡。
2019年5月16，上海市长宁区发生一起厂房坍塌事故，现场多人被埋。事故造成10人死亡。
由于历史因素，我国大部分城市在灾害防治体系和应急管理体系规划建设中存在缺失、建设欠账多，已成为我国经济社会发展中的重大隐患。在此次研讨会中， 多位专家指出目前我国城市也存在着很大的安全风险， 随着城市地域的不断扩张，经济的发展，人口密度和流动性的增大，使得我国城市应急管理和风险治理的难度越来越大。
中共上海市委党校（上海行政学院）教师蒋华福博士梳理了目前我国城市风险呈现的三大趋势。一是城市风险类型，逐步由传统单一风险向非传统风险转化，从单纯的自然风险，拓展为所有危及到城市安全的技术风险，尤其是近年来凸显的管理风险；二是风险要素，逐步交叉融合，要素之间更高的依赖性正以无法预计的方式和速度对城市产生着影响，使得系统性瘫痪的范围正进一步加大，给城市风险带来高度的复杂性和更大的不确定性；三是风险危害，逐步由高危行业领域，向其他行业领域蔓延。任何一个领域的风险若得不到有效管控或管控失效就会产生隐患，隐患不排除，量变到质变， 终将造成安全事件。
专家们一致认为，韧性是城市应对不确定风险的全新途径，必须加强城市韧性建设。成都市应急管理学会会长朱恪钧对“韧性”作出了解释：“韧性”建设是近年来应急管理领域的一个新课题，这个概念本身是一个“舶来品”，在现代应急管理体制下，是地方政府开展应急管理工作的一项重要任务。究其实质，强调的是应急管理工作必须从过去重处置向重预防与准备转变、向减轻风险转变。“ 防为上、救次之、戒为下”是我们老祖宗总结的戒律，近年来国家也出台各项法律法规强调预防为主，要大力建设韧性城市、韧性社区。
提高城市韧性从“人、物、管理” 三个维度着手
针对城市面临的安全风险挑战，蒋华福给出了防范化解城市安全风险的一些建议。防范化解城市安全风险，首先要把握城市风险形成的原因是什么。蒋华福指出了风险成因三大要素。第一，城市中人的不安全行为，主要是人的不正确的理念和违反规则的行为等。第二，物的不安全状态，主要是城市规划的不合理和城市建设的不安全以及安全设施配套的不完备、安全科技的不确定等。第三，管理方面的缺陷，主要是要包括管理体制不完善和运行机制不科学等。
以深圳“12·20”滑坡事故为例。2015年12月20日，广东深圳市光明新区凤凰社区恒泰裕工业园发生特别重大滑坡事故，造成塌方面积10多万平方米，73人死亡。事后，业内人士分析，该起事故属于事故灾难，事因在人。有群众反映，在事故发生之前两年，就不断有人向有关部门进行投诉，但均没有引起足够重视。调查显示，事故地渣土堆高至百米，最终导致崩塌事故的发生，酿成惨剧。监测预警失灵、监管缺失，非法倾倒渣土现象长期存在，只收费不管理，留下了极大安全隐患。此外，事故工业园的选址、施工、监管都存在问题，政府职能部门也应承担相关责任。
相关分析表明，该事故风险的出现并非偶然，而是由潜在风险长期、不断累积，并最终激化、爆发，形成“多米诺骨牌”效应。而这一重大安全事故的发生是由人的不安全行为、物的不安全状态、管理上的缺陷共同造成。
对此，蒋华福表示，为建设更安全的韧性城市，也要从“人、物、管理”三个维度来构建。通过城市风险管控这条主线将“控制人的不安全行为、消除物的不安全状态以及解决管理的缺陷”有机地串接起来，系统集成“人的抗逆力、物的鲁棒性和管理的响应度”，以增强城市韧性，提高城市抵御风险的能力。
蒋华福说，城市是国家社会、经济发展的重要力量，应立足城市功能定位，坚持5个“不让”原则，即不让小风险演化为大风险、不让个别风险演化为整体风险、不让局部风险演化为区域性或系统性风险、不让经济社会风险演化为政治风险、不让国际风险演化为国内风险，把“防风险、化风险”摆在突出位置，同时，明确城市风险治理法律责任，创新机制方法，保障城市安全运行。
建设城市防灾公园
研讨会上，多位专家学者建议，应该把应急管理部门参与城乡规划布局、设计、建设、管理等工作，作为硬性制度建立起来，对于打造韧性城市，提高城市抵御安全风险的能力有重要意义。
万科城市研究院项目经理刘琳娜提出，城市的规划发展过程中，要站在安全角度看问题。首先，城市规划和防灾规划需要耦合，城市规划制定开始时防灾规划就应该同步跟进，甚至提前开展，安全城市的规划目标、控制线、需求、空间、要求都是指导城市总体规划基础。其次，城市空间与应急管理需要结合，从面性的防灾空间分区，线性疏散通道空间，点性的安全场所空间以及空间的配套内容都要统筹规划。
刘琳娜说，现在发生突发事件时人们都往外跑，未来出现紧急状况时可能人们都往减灾社区跑，这是非常先进的理念，告诉人们城市空间和应急管理的结合不仅仅只有修建应急避难场所一种方式，未来的城市公园、学校、社区都应该是一个安全的场所，有更多安全的城市空间相互配合。
对此，刘琳娜提出了城市防灾公园建设的建议。响应习近平总书记提出的公园城市理念，推动从城市中建公园向公园中建城市转变，以政府主导，市场主体，商业化逻辑去建设运营安全城市。
刘琳娜认为，应急管理体制下的防灾公园策略研究，在以大见小的层面上，由于与城市绿地系统高度重合，防灾公园有机会与城市公园充分融合，并在未来城市发展采用创新模式实现它的多维价值。在以小见大的层面，城市中建公园，城市公园就是防灾公园，公园中建城市，防灾公园就是安全城市，这两者可以自由的转换，在相互转换过程中叠加出更大的价值。
刘琳娜介绍了美国、日本防灾公园的建设策略，为我们提供经验。1871年的芝加哥大火让美国重新审视了公园和绿地系统的防灾功能，发现了“防灾型公园”和“具有防灾功能的城市公园”本质的不同。“防灾型公园”只是单纯的具有应急配套设施的避难场所，而后者是本身具有化解灾害风险功能的城市公园，隔离火灾、调节洪水、应对飓风等。所以美国没有专门为应急管理设置的防灾公园，而是把城市公园与应急和安全充分结合，进行多维价值的利用。日本对防灾公园建立了一套完整的法律法规系统，1993年首次将城市公园称为防灾公园，并不断完善防灾公园的功能，配置资金投入标准。与美国的分类方式相比更加精细化，按照种类、类型、规模不同制定相应布局原则和实用功能。
风险管理——
做好应急预案 不断提升领导干部风险处置能力
提要：政府作为应急预案的制定者，作为预防和应对突发事件应急管理的重要保障者，其提升领导干部的应急管理和风险处置能力尤为重要。
风险面前，做到有备无患，才能化险为夷。做好应急预案，有助于识别风险隐患、了解突发事件的发生机理、明确应急救援的范围和体系，使突发事件应对处置的各个环节有章可循。有利于对突发事件及时作出响应和处置，避免突发事件扩大或升级，最大限度地减少突发事件造成的损失。
研讨会上，专家学者指出，做好应急预案对于防范化解重大安全风险有着重要作用。中共贵州省委党校（贵州行政学院）教授黄新典分析了目前我国地方应急预案体系建设存在的问题，并给出了地方政府应急预案编制与管理的建议和思路。
政府作为应急预案的编制者，作为预防和应对突发事件应急管理的重要保障者，其提升领导干部的应急管理和风险处置能力尤为重要。中共成都市委党校（成都行政学院）讲师何小霞认为，政府作为城市发展建设和安全保证的重要承担着，其领导干部的应急管理和风险处置能力高低决定了该城市安全保障的程度，所以加强领导干部应急管理培训和风险处置能力势在必行。
借机构改革“东风”优化完善应急预案体系
黄新典认为，随着机构调整，各级政府均设立专门的应急管理机构承担应急工作相关公共事务，由此标志着我国应急管理工作进入了一个新的阶段。而机构改革和职能转变后，各级政府必然调整预案体系、转变工作流程。
由中央到地方，事实上各级政府应急管理部门的组建本质上是政府内应急管理资源的集中和整合，使得原本由多个部门配合协调完成的突发公共事件专项预案，实现了在一个部门内部得以处置和实施。
黄新典认为，全过程专门化的管理意味着要将应急管理工作由应急处置向前后两端延伸，在重视事发后应急处置的前提下，更加重视事前的监测与预防和事后的恢复与重建。应急预案是各项应急工作的基础，针对全过程专门化的管理，各级地方政府必然要结合机构调整后各部门分工调整的现状，结合长期以来各级、各部门应急管理工作得失，以及各地方特点和实际来重新调整和修订应急预案。
从目前来看，我国地方政府的应急预案仍然存在很多问题。黄新典指出，第一，经过机构改革和职能转变，地方政府预案体系亟待修订和健全。第二，地方政府应急预案的科学性、针对性和可操作性有待提高。第三、地方政府应急预案缺乏有效协调联动。第四、应急预案缺乏不断演练磨合，没有进行不断完善和修订。第五、单一灾种的预案存在局限性，地方政府在应对与单一灾种相关联的其他灾害时考虑不全面。
黄新典认为，地方政府修订应急预案存在的问题， 并不随着机构改革而消亡，我们有必要借助机构改革和职能转变的“东风”，化解这些存在的问题。地方政府亟待对现有应急预案进行补充和调整，优化和完善地方政府应急预案体系。
对此，黄新典给出了以下建议。一是考虑借鉴国际通行做法，按照 “战略级—行动级—战术级”架构模式，城市的发展离不开一个不断完善的城市应急管理和风险治理体系，包括应急管理相关法律法规的制定、风险评估的实施、应急预案的编制以及应急管理培训等， 特别是对各级领导干部的应急管理培训和风险处置能力的提升，将是发挥政府应急管控主导作用的重要抓手。
不断提升领导干部的风险处置能力
中共绵阳市委党校（绵阳行政学院）教授张建表示，防范化解重大安全风险的成功经验和失败教训让我们明白，必须通过“学习与变革”，提高以应急决策和指挥协调为关键任务的危机领导力。政府作为应急预案的制定者，作为预防和应对突发事件应急管理的重要保障者，其提升领导干部的应急管理和风险处置能力尤为重要。张建认为，当年“5·12”地震时对唐家山堰塞湖的有效处置，就是一个防范化解重大安全风险的成功案例。
作为党校的一名教师，何小霞结合自己的工作经历，重点从党校对培养领导干部风险处置能力作用的角度进行了阐述。何小霞认为，党校作为培训领导干部的主阵地、主渠道，除了做好党性教育和理论教育等工作外，如何做好领导干部的应急管理和风险能力的培训工作也是一项艰难且重要的任务。
对于如何更好地运用党校培训加强领导干部应急管理和风险处置能力，何小霞提出了建议。
首先，完善应急管理培训体系。将应急管理培训体系制度化法制化，建立应急管理培训专项经费和应急管理培训专项小组，合理组织调训，根据领导干部的岗位需求设置不同类型的班级，如应急管理强化培训班、应急管理专项技能培训班、应急管理综合培训班等等，根据各个班培训目标开展不同的培训计划，完成相应的目标。
其次，培训内容要有针对性。目前很多课程都是老师讲什么学员就听什么，对学员需求和社会需求调查分析不足，所以针对性不强、实效性较弱。按需设置课程内容和班级分配是比较有效的一种培训方式，所以前期可通过各单位各处室和大数据技术手段做好领导干部及社会需求调查分析，通过需求分析报告制定相应的课程培训计划和目标，后期根据目标完成计划情况做评估分析，再不断调整课程内容和培训计划。
重视基层应急管理专业人员缺乏问题
目前，各地政府、特别是基层地区，负责安全管理的岗位、人员以及技术、设备等普遍存在着不均衡问题，导致边远山区、事故灾害风险较大的地区安全工作得不到有效监管和落实。
对此，四川省应急管理学会副会长顾林生提出，要做好应急行政力量的基层部署。目前，应急管理的行政力量在区县以下的基层落实不够到位。但是，涉及的预防预备和第一响应等诸多的工作，特别是防范化解基层社会安全隐患，离不开基层配合和落实，犹如一张网一样，需要“行之有人、有技术、有效”的基层能力。比如，原来消防还在公安的职责内，基层民警可以作为消防的力量，在基层发挥作用。机构改革后，应急管理部门要重视基层力量，加强社区自治能力与综合救援消防力量的结合。
顾林生建议，要尽快解决基层应急管理“缺人”、“缺服务”的问题。建议建立安全技官制度，健强应急技术的配备和使用。应急管理工作需要相关工作人员具备一定的专业性，科学的系统管理不能简单由检查代替。因此，必须尽快解决基层应急管理人员不足，特别是基层专业性人员不足的情况。根据香港地区和欧美等各国的安全管理技术服务体系的经验，在政府部门需要建立一个“安全技官制度”，与行政指导相配合，在安全技术更新改造、安全管理等方面进行技术指导，帮助人民群众和广大中小企业解决安全上的问题和困难。
增强意识——
培养风险意识和应急能力 加强应急文化建设
提要：在各类安全事故面前，我们尝试着从制度、科技、方法等各方面采取措施，但很多时候效果似乎并不明显，其中最突出的一个问题就是没有形成系统有效的应急文化。
我国各种灾害事故多发频发，然而我国公民的危机风险意识、防灾减灾意识以及应对灾害的应急能力却十分薄弱。以防灾减灾知识为例，有调查显示，我国28% 的人对防灾减灾知识略知，仅10%的人表示了解防灾减灾基本常识。我国公民防灾减灾意识薄弱，与我国灾害频发易发的国情和严峻的防灾减灾形势极不相称。
公众危机意识、风险意识的淡薄以及应急能力的匮乏，已经成为当前我国发生突发事件后极易造成群死群伤的重要原因，我国公众的危机意识和应急能力亟待提升。中共德阳市委党校（绵阳行政学院）的苏亮老师表示，社会公众的风险意识薄弱、公共安全知识欠缺，普遍缺乏基本的自救互救能力，危机应对与处理能力不足。当自然灾害或公共安全事件发生时，民众往往首先是陷入恐慌和不知所措，这意味着我们绝大多数人一旦身处安全风险之中，只能听天由命或等待救援。近年来，我国各类重大安全事件悲剧，较好地说明了这一点。但是，每一次安全事故付出了惨痛的生命财产代价，进步与反思是存在的，却没能成功地唤醒全社会的风险意识和行动自觉。
研讨会上，专家学者从增强我国公民灾害意识和提高应急能力、加强应急文化建设的角度深入分析，给出许多建议。
增强公众风险意识和应急能力
有着丰富基层实践经验的四川省崇州市应急管理局副局长王海龙从增强民众的防灾减灾意识和应急自救能力给出了建议。他用自己的工作经历举例说，在基层与老百姓的沟通过程中，发现很多老百姓连最基本的防灾常识、消防常识都不知道，在应急的其他方面，遇到危险怎么自救、怎么躲避更是了解甚少。因此，必须加快增强民众的危机意识和提升民众的自救能力。
王海龙说，要进一步增强民众忧患意识和责任意识，加强应急管理教育培训和科普宣传工作。充分发挥政府、社会、新闻媒体、网络等力量，采取多种措施和手段，积极推进防灾避险、自救互救等应急救援知识进农村、进企业、进学校、进家庭，增强全社会风险防范意识和灾害应对能力，形成“关注安全，关爱生命”的浓厚氛围。另外，要进一步发挥社会力量和市场协同的作用。防灾减灾事关千家万户，事关每一个公民的人身财产安全，必须坚持以政府为主，动员全社会力量参与，加快形成防灾减灾人人有责、人人参与、人人尽力的良好局面。加强公众对灾害背景、灾前征兆、防灾准备的宣传，使公众掌握观察分析灾害宏观现象的知识， 特别是加强公众的临灾教育，使公众面对灾害保持清醒和冷静，理智应对，熟练掌握自救互救措施，切实降低应急救援成本及风险。
增强领导干部风险管理意识
“有风险不可怕，可怕的是对风险麻木不仁、视而不见。”中共绵阳市委党校（绵阳行政学院）教授张建从增强领导干部的风险意识角度作出了阐释。他说，在坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，习近平总书记再次深刻警醒：前进道路不可能一帆风顺， 越是取得成绩的时候，越是要有如履薄冰的谨慎，越是要有居安思危的忧患，绝不能犯战略性、颠覆性错误。作为领导干部，更应该常怀“居安思危、有备无患”之心，不断增强风险意识，安不忘忧。“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。”这是被实践多次证明的防范和化解重大安全风险的一条重要原则。
张建说，领导干部要树立风险意识，关口前移“治未病”，着力消除各类风险隐患。传统应急管理注重于“事中”控制，现代应急管理要求“关口”前移，提前做好风险防控。“明者防祸于未萌，智者图患于将来。”
亟需加强应急文化建设
苏亮则从加强应急文化建设的角度给出了相关建议。
苏亮以重庆公交坠江事件为例进行了介绍。2018 年10月28日，重庆公交坠江事件发生后给了我们极大震撼和反思。我们看到，类似乘客抢夺公交车司机方向盘、殴打行车司机的事件仍然在不断发生。无论是小轿车，公交车，方向盘就是我们的生命线，不能随便动， 这是基本的规则意识，但为什么还会不断地发生类似的事件？一次两次是个案，但如果反复出现那可能就是我们社会层面，我们文化层面出了问题。
在各类安全事故面前，我们尝试着从制度、科技、技术、方法等各方面采取措施，如安全生产责任制、通报、检查、召开会议、追究当事人责任、停工停产检查等手段，但效果似乎并不明显。其中最突出的一个问题是没有形成系统有效的应急文化。透视现实重大安全事件，原因是复杂多元的，但脆弱且非理性的应急文化理念往往使防范化解重大安全风险雪上加霜。
苏亮表示，应急文化的核心是人类的安全观，它决定着人们对于安全生产和安全生活的思维方式，用安全文化建构的社会系统或城市系统，似乎不是最直接的安全保障，但却是最持久的决定要素。原因在于，应急文化更加强调安全的准则、理念及心态；更加重视系统化规范及管理，通过对人的观念、意识、态度、行为等有形与无形的安全氛围的影响，从而达到有效控制。
苏亮从物态和精神两个层面给出了应急文化建设的意见。
第一，不断丰富应急物态文化。应急物态文化是应急管理的物质基础，是应急文化的物质形态。苏亮建议，要不断丰富应急文化的物质形态，使其不单单是一个个物体或建筑物，而应成为应急文化的重要组成部分。
苏亮认为，在日益丰富的应急实践活动中，相应的应急设备、应急建筑、应急物资储备及各类应急信息系统等都愈加成熟完善。但现代化的安全需求，仅限于此是远远不够的，还要着力于相对高端的应急产业和应急工程的研究与开发。一是要以政府为主导，联合企业、公共组织及民间力量，做好应急产业规划，着力发展集群化、特色化应急产业。与此同时，要着手建立应急产业园区和应急技术研究中心，整合资源，努力研发并生产一批先进适用的应急产品和应急设备。二是要建设一批高效可靠的应急工程。应急物态文化不能仅仅限于低水平、广覆盖的传统应急物资、设备、装备建设等，还要有层次、有区别地在重点行业和领域建设一批防灾减灾工程、应急培训基地、突发事件应急系统以及集监测、预警、预报和信息报送于一体的应急管理系统工程。通过不断丰富应急物态文化，为防范化解重大安全风险奠定基础，为应急实践发展和应急文化体系的完善提供基石。
第二，积极培育应急精神文化。苏亮认为，应急理念、应急思维和价值观等应急管理精神文化因素是应急文化的核心内容，是应急文化的精神支柱和灵魂所在。苏亮建议，要积极培育现代风险认知的思维方式，着力培育底线思维。人们在应对各种风险、危机的长期实践探索中，也逐渐形成了一些应急管理和应急思维方面的规律认识和文化思考，如居安思危、忧患意识、预防意识等，这些都是现代底线思维的源头因素。底线思维， 其中包含了忧患意识、防控意识、风险意识，更强调务实自强、积极预防，是一种积极的风险认知思维。
结语：
防范化解重大安全风险是一项系统性、复杂性工程，涉及到方方面面，需要我们在各方面不懈努力。正如应急管理部党组书记黄明多次强调的，坚决扛起防范化解重大安全风险的政治责任，把防范化解重大风险作为首要任务、摆在突出位置，坚持底线思维，增强风险意识，提高化解能力，以高度的政治自觉做实做细做好，切实抓出成效，有力维护人民群众生命财产安全和社会稳定。
